In de uitgebreide beschouwing die tot de uitspraak heeft geleid, wordt eerst ingegaan op de feiten: 
Het vervoer ten behoeve van gehandicapten was tot 1994 geregeld in de Algemene Arbeidsongeschiktheidsweg (AAW). Op grond van de in 1994 ingevoerde Wet voorzieningen gehandicapten (Wvg) heeft de gemeente de plicht zorg te dragen voor vervoersvoorzieningen voor de in de gemeente woonachtige gehandicapten. De gemeente heeft bij de invulling van die zorgplicht beleidsvrijheid. Bepalend is daarbij dat de gehandicapte in aanvaardbare mate in staat wordt gesteld deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer. De Wvg voorziet niet in vervoer buiten de directe woon- en leefomgeving. Naast het gehandicaptenvervoer op grond van de Wvg bestaan nog enkele vervoersvoorzieningen voor gehandicapten.

Traxx
Omdat er behoefte was aan - vergoeding van - bovenregionaal vervoer en bovenregionaal vervoer niet tot de zorgplicht van de gemeente behoort, is een nieuwe voorziening in het leven geroepen. Daartoe heeft de Staat in 1999 een overeenkomst gesloten met vervoersbedrijf Connexxion, dat per 1 juli 1999 het zogenaamde Traxx-vervoer uitvoerde. Uitgangspunt daarbij was dat gehandicapten met het openbaar vervoer zouden reizen en dat Connexxion bepaalde welke vervoersvoorzieningen noodzakelijk waren als mensen met een handicap niet per trein konden reizen. De overeenkomst met Connexxion heeft - na verlenging - geduurd tot 1 oktober 2002. Een aanvullende overeenkomst met Connexxion is op 1 april 2004 geëindigd.

Kosten sterk gestegen
Omdat het gebruik van bovenregionaal vervoer in 2003 aanzienlijk was gestegen en daarmee ook de kosten sterk waren toegenomen, is een nieuwe regeling voor bovenregionaal vervoer uitgewerkt. Via een openbare aanbestedingsprocedure heeft de Staat op 1 april 2004 een overeenkomst gesloten met Transvision. Deze overeenkomst regelt de voorwaarden op grond waarvan mensen met een handicap deels voor rekening van de overheid gebruik kunnen maken van sociaal-recreatief vervoer. Daarbij is Transvision verplicht een pashouder op diens verzoek te vervoeren en hulp te organiseren bij het in en uit de taxi stappen. Om gebruik te kunnen maken van het nieuwe vervoerssysteem dient men wel over een 'Valyspas' te beschikken. Een Valyspas is te verkrijgen als men beschikt over een Wvg-vervoersbeschikking, een rolstoel of scootmobiel heeft op basis van een Wvg-beschikking, dan wel over een gehandicaptenparkeerkaart of een OV-begeleiderskaart beschikt.

Persoonlijk kilometerbudget

Met de Valyspas beschikt iemand met een functiebeperking over een persoonlijk kilometerbudget (pkb). Voor mensen met een handicap die van het openbaar vervoer gebruik kunnen maken is dat budget 450 km. Dat wil zeggen dat zij op jaarbasis maximaal 450 km met een taxi kunnen reizen tegen een tarief van zestien eurocent per kilometer. Dit tarief is gebaseerd op het gemiddeld tarief  voor reizen met het openbaar vervoer. Mensen die op grond van hun handicap géén gebruik kunnen maken van het openbaar vervoer  krijgen een persoonlijk kilometerbudget van 900 km. Wie het budget verbruikt heeft kan nog wel met de taxi reizen, maar de kosten van vervoer bedragen dan 1,25 euro per km. 

Met het nieuwe vervoerssysteem heeft een meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd. Wel zal Valys in december 2004 worden geëvalueerd. Daarbij zal onder meer een onafhankelijk onderzoeksbureau bekijken of het systeem goed werkt, of de kilometerbudgetten knelpunten te zien geven en welke oplossingen daarvoor mogelijk zijn, maar wel binnen het huidige systeem.

Geen resultaat in overleg

Omdat nader overleg tussen de eisers en  staatssecretaris Ross van het Ministerie van Welzijn en Volksgezondheid (VWS) niet tot een gewenst resultaat leidde, besloten de CG-Raad en andere organisaties en belanghebbenden een kort geding tegen de Staat aan te spannen. 

Eisers vorderden daarbij allereerst te bepalen dat mensen met functiebeperkingen zich door  Valys kunnen laten vervoeren over een onbeperkt aantal kilometers per jaar  tegen een tarief van zestien eurocent per kilometer. Daarbij vorderden zij de Staat op te dragen een systeem voor bovenregionaal vervoer voor gehandicapten tot stand te brengen, waarin het gebruik van het systeem niet is gebonden aan een kilometerbeperking en daarbij ook met de eisers in overleg te treden teneinde een dergelijk systeem tot stand te brengen.

Reizen boven limiet onbetaalbaar

De eisers hebben daarbij een flink aantal argumenten aangevoerd. Zo stellen zij dat het bovenregionaal vervoer voor gehandicapten met de invoering van Valys binnen het toegestane budget duurder is geworden dan Traxx omdat 16 eurocent per km. moet worden betaald in plaats van het tarief van het openbaar vervoer. Zij stellen daarbij dat gehandicapten, zodra zij het persoonlijk kilometerbudget hebben opgesoupeerd, helemaal niet meer kunnen reizen omdat het reizen dan onbetaalbaar is geworden. Dat geldt met name voor de gehandicapten voor wie reizen met het openbaar vervoer niet mogelijk is en die evenmin over alternatief vervoer beschikken. Ook worden bepaalde groepen gehandicapten voor wie het openbaar vervoer geen optie is en die ook geen eigen vervoer hebben, van het hogere kilometerbudget uitgesloten omdat zij bijvoorbeeld over een gehandicaptenparkeerkaart beschikken. 

Assistentie op slechts 107 stations

Eisers voeren voorts aan dat bij de beoordeling of iemand voor een laag of hoog kilometerbudget in aanmerking komt alleen wordt gekeken naar de medisch-ergonomische beperkingen. Als voorbeeld noemen zij dat er niet wordt gekeken of een man of vrouw met een functiebeperking wel of niet in de buurt van een station woont. Daarbij voeren zij aan dat op slecht 107 van de 371 treinstations in Nederland de noodzakelijke assistentie kan worden gegeven. 

Gelijkheidsbeginsel

Zij wijzen op het gelijkheidsbeginsel en stellen dat op de Staat de verplichting rust chronisch zieken en gehandicapten in staat te stellen zich op gelijke condities als ieder ander te verplaatsen, dus ongelimiteerd en tegen een tarief dat gelijk is aan het tarief van het openbaar vervoer. Door de invoering van Valys handelt de Staat, vinden zij, onrechtmatig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer , het recht op het ongestoord genot van eigendom, alsmede het recht zich vrijelijk te verplaatsen. De kilometerlimitering is, zeggen zij, naar redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar en dus nietig en dient buiten toepassing te blijven. De contractuele relatie tussen de gehandicapten enerzijds en de Staat en Transvision anderzijds duurt wel voort, maar zonder de nietige, althans buiten toepassing te blijven kilometerlimitering, zo stellen de eisers.

Verweer

De Staat en Transvision  hebben het volgende verweer gevoerd: Nadat was gebleken dat in 2003 het bovenregionaal aanzienlijk was gestegen omdat veel meer gehandicapten dan voorheen van het Traxx-vervoer gebruik gingen maken in plaats  van te reizen met het openbaar vervoer, moest een nieuwe regeling worden getroffen teneinde de beschikbare middelen op een meer doelmatige manier te besteden. In de nieuwe regeling wordt scherper getoetst of gehandicapten gebruik kunnen maken van het openbaar vervoer, is een kilometerbudget vastgesteld en is de prijsstelling gewijzigd.

Bij de vraag of - en in welke mate - de overheid gehouden is voorzieningen te treffen om de vervoersproblemen van gehandicapten te compenseren, wordt in het verweer gesteld dat uit het gelijkheidsbeginsel of een van de andere grondrechten, waarop de eisers zich beroepen, niet een zo verregaande  verplichting volgt dat de overheid is gehouden gehandicapten in gelijke mate in staat te stellen zich te verplaatsen als niet-gehandicapten. En als uit het gelijkheidsbeginsel al de positieve verplichting kan worden afgeleid op grond waarvan de Staat gehouden is voorzieningen te treffen, dan blijft de Staat in dit geval, volgens het verweer, binnen de gegeven, aanzienlijke, beoordelingsruimte. Het betreft hier immers, aldus het verweer van de Staat, de vaststelling van prioriteiten bij de aanwending van schaarse collectieve middelen. 

Grens gesteld

Volgens de Staat en Transvision biedt Valys uitkomst voor het merendeel van de gehandicapten. Er is een grens gesteld aan het aantal goedkoop te reizen kilometers, die noodzakelijk is om de beschikbare middelen evenwichtig te verdelen. Deze grens ligt, zo wordt in het verweer gesteld, ruim boven het gemiddelde aantal in 2003 door een pashouder met een taxi gereisde kilometers. Het grootste aantal kilometers is toebedeeld aan gehandicapten voor wie taxivervoer noodzakelijk is. Op de Staat rust geen verplichting verdergaande maatregelen te treffen dan de voorzieningen die al zijn getroffen. De kilometerlimiet is gezien alle omstandigheden redelijk en gerechtvaardigd. Onrechtmatig handelen is derhalve niet aan de orde, aldus het verweer. 

Beoordeling

In de beoordeling wordt allereerst gesteld dat - hoewel enkele van de eisers (en het gaat hierbij dan om de organisaties - red.) mogelijk niet ontvankelijk zijn, een inhoudelijke behandeling van de vordering geboden is omdat een aantal van de eisers wel ontvankelijk is (de eisers met een chronische ziekte of met een lichamelijke of verstandelijke handicap - red.), zodat de vordering van alle eisers is getoetst.

"Ingrijpende verandering"

Volgens de beoordeling hebben de eisers bij hun vordering ook een spoedeisend belang. Zij hebben aannemelijk gemaakt dat gehandicapten, voor wie reizen met het openbaar vervoer niet mogelijk is, na verbruik van het kilometerbudget in de praktijk vaak niet langer in staat zijn nog bovenregionaal te reizen. De rechter is van oordeel dat de sinds april 2004 geldende voorziening voor deze categorie personen een ingrijpende verandering teweeg heeft gebracht.

Gesteld wordt dat het betoog van de eisers er in de kern op neer komt dat de Staat jegens gehandicapten en in het bijzonder jegens de individuele eisers onrechtmatig heeft gehandeld door ondoordachte en onzorgvuldige besluitvorming, waardoor het voor een bepaalde groep gehandicapten onmogelijk is bovenregionaal te reizen zodra het kilometerbudget is verbruikt. De vraag of de nieuwe regeling onrechtmatig is jegens de eisers, en met name de individuele eisers, voor zover zij zich niet ongelimiteerd kunnen verplaatsen, raakt de kern van het beleid met betrekking tot de bovenregionale vervoersvoorziening. 

In de beoordeling wordt gesteld dat de Staat een ruime mate van beleidsvrijheid heeft bij het ontwerpen en uitvoeren van een algemeen systeem als Valys. Beoordeling vereist een zeer terughoudende toetsing door de rechter, vooral in een kort geding, waarin slechts een voorlopig oordeel wordt gegeven. Daarbij doet zich de situatie voor dat de aan Transvision gegeven opdracht is voorafgegaan door een openbare aanbesteding die juist was gericht op de gewraakte opzet. De gevolgen van een toewijzing van het primaire of het subsidiaire deel van de vordering zijn daardoor, zo is de overweging, moeilijk te overzien. 

De rechter in kort geding kan de Staat slechts dan opdragen beleid te wijzigen als dit ten opzichte van de eisers in kwestie onmiskenbaar onrechtmatig is. Daarvan kan sprake zijn bij een duidelijke schending van (grond)rechten. Een effectieve werking van grondrechten vereist dat de rechten van belanghebbenden in een dergelijk geval ook bij wijze van voorlopige voorzieningen moeten kunnen worden gewaarborgd. 

"Taxi vaker gebruikt dan nodig"

Afgezien van enkele uitzonderingen, waarin op grond van de Wvg aanspraak kon worden gemaakt op vergoeding van bovenregionaal vervoer, was er tot 1999 geen sprake van door de overheid gefinancierd bovenregionaal vervoer, zo wordt gesteld. Per 1 juli 1999 is Traxx ingevoerd. De gehandicapte kon op grond van die regeling tegen ongeveer hetzelfde tarief als een niet gehandicapte bovenregionaal reizen. Uitgangspunt daarbij was dat gehandicapten, indien mogelijk, met het openbaar vervoer zouden reizen. Omdat het contract met Connexxion op 1 april was afgelopen, werd een nieuwe regeling in het leven geroepen. Het staat volgens de rechter vast dat de tot dan geldende regeling heeft geleid tot een aanzienlijke stijging van de kosten van bovenregionaal vervoer. Het financiële plafond dreigde in 2004 ruimschoots te worden overschreden. De belangrijkste oorzaak was dat er veel meer dan noodzakelijk - immers kennelijk ook door velen voor wie het openbaar vervoer een reëel alternatief was - met de taxi is gereisd, zo staat in de beoordeling.

Het persoonlijk kilometerbudget is vastgesteld door het aantal kilometers dat in totaal van het beschikbare budget kan worden gereisd te verdelen, waarbij - evenals in de vorige regeling - onderscheid is gemaakt tussen degenen die wel met de trein kunnen reizen en degenen die dat niet kunnen. Het vastgestelde lage kilometerbudget van 450 overtreft het gemiddelde aantal per pashouder in 2003 gereisde kilometers, dat toen 306 bedroeg. Volgens de beoordeling heeft de Staat voldoende aannemelijk gemaakt  dat Valys, in samenhang met de andere bestaande vervoersvoorzieningen, voorziet in de behoefte van het merendeel van de de betrokken personen.

Ten aanzien van de grondrechten, waarop de eisers zich hebben beroepen wordt gesteld dat geen van deze grondrechten betrekking heeft op hetgeen aan de orde is. Naar voorlopig oordeel kan niet met de daarvoor vereiste stelligheid worden gezegd, aldus de beschouwing, dat uit de door eisers aangehaalde verdragsrechtelijke en grondrechtelijke bepalingen voortvloeit dat gehandicapten in alle gevallen in staat moeten worden gesteld om, vergeleken met niet-gehandicapten, geen andere beperkingen bij het bovenregionaal reizen te ondervinden dan rechtstreeks uit hun handicap voortvloeit. Een regeling - met bijvoorbeeld een maximering - lijkt op zichzelf geoorloofd.

In dit kort geding is echter wel de vraag aan de orde of de getroffen voorziening met de absolute maxima van 450 respectievelijk 900 km in het persoonlijk kilometerbudget voor degenen die wel of niet met het openbaar vervoer kunnen reizen, in voldoende mate recht doet aan de opdracht die de Grondwet en verdragen de Staat opleggen, zo wordt gesteld. De tot 1 april 2004 geldende regeling had volgens de beoordeling kennelijk  als gebrek dat de grens tussen wel of niet met het openbaar vervoer te kunnen reizen niet goed viel te bewaken. Het lijkt erop dat de staatssecretaris het hoge kilometerbudget op niet meer dan tweemaal het lage persoonlijke budget heeft vastgesteld om het gevaar van onbeheersbare overschrijding van de uitgaven door praktische problemen bij de bewaking van die grens in de hand te kunnen houden. Gesteld wordt dan dat het hoogst twijfelachtig is of de Staat bij de gemaakte keuzes is gebleven binnen de bandbreedte, de margin of appreciation, van de vrijheid die hem bij zijn mogelijkheid tot regulering toekomt. 

"Onredelijk hard"

De rechter vindt hier zelfs dat de nieuwe voorziening in concrete gevallen, waaronder die van de eisers die als privé-persoon optreden, onredelijk hard uitpakt. Dit is ook het geval als reizen voor vrijwilligersorganisaties buiten beschouwing blijven, in de lijn van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, die heeft uitgemaakt dat de daaraan verbonden kosten in redelijkheid ten laste van die organisaties dienen te blijven. Ook dan kan volgens deze beschouwing niet staande worden gehouden dat de limieten in elk individueel geval voldoende beantwoorden aan de rechten op gelijke behandeling, bewegingsvrijheid en een privé- en gezinsleven die eisers voor zichzelf of de bij hen aangesloten personen hebben ingeroepen. Elk van die grondrechten lijkt te worden geschonden, zo is het oordeel, als de mogelijkheid om de in het maatschappelijke of familiale verkeer normale sociale contacten zo wordt beperkt, als bij onverkorte toepassing van de nieuwe regeling in bepaalde gevallen geschiedt. Dit betekent dat in het midden kan blijven of er ook sprake is van schending van andere rechten waarop eisers zich beroepen.

Grondrechten mogelijk geschonden

De rechter oordeelt echter dat deze vermoedelijke strijdigheid met grond- en verdragsrechten, mede gelet op hetgeen hierover eerder werd opgemerkt, echter niet rechtvaardigt dat de primaire vordering wordt toegewezen. De rechter is van oordeel dat de gevolgen van toewijzing onvoldoende zijn te overzien. Het openbreken van het contract met Transvision leidt naar het oordeel van de rechter, tot een ongewisse situatie, waarin ook de rechten van derden - zoals andere inschrijvers bij de aanbesteding - in het geding komen. Daar komt volgens de rechter bij dat niet slechts één oplossing denkbaar is voor het ongedaan maken van de hierboven geschetste onevenredigheid in concrete gevallen. Dit gegeven het feit dat - zoals eerder gesteld, een onbeperkte mogelijkheid om tegen openbaar vervoertarief per taxi te reizen, niet uit de grondrechten in kwestie lijkt voort te vloeien. Het is, zo wordt in de uitspraak gesteld, niet aan de burgerlijke rechter om daarin keuzes te maken, vooral niet nu de (neven)effecten van de diverse mogelijkheden moeilijk te voorspellen zijn. De primaire vordering wordt op deze grond afgewezen en naar het oordeel van de rechter geldt voor de subsidiaire vordering hetzelfde.

Mogelijke aanpassing na evaluatie

De rechter merkt daarbij op dat ervan kan worden uitgegaan dat de Staat zich aan zijn toezegging houdt dat aan het eind van dit jaar een evaluatie van het Valys-systeem zal plaatshebben en dat voor de gebleken punten van aandacht en zorg -  waar mogelijk - een aanpassing in de regeling zal plaatshebben.

De vordering van eisers tegen de Staat is in alle onderdelen afgewezen. Daar het standpunt van de Staat echter niet wordt gevolgd op een wezenlijk onderdeel van de nieuwe regeling, namelijk de introductie van limieten voor alle gevallen, ongeacht de bijzondere omstandigheden van de betrokkenen, is ook de Staat als een (ten dele) in het omgelijk gestelde partij te beschouwen. Dit rechtvaardigt de beslissing dat in de zaak tussen deze partijen elk de eigen proceskosten draagt. Uit de afwijzing van de vordering tegen de Staat  volgt dat ook de vordering tegen Transvision niet kan slagen.

Vordering afgewezen

De voorzieningenrechter heeft derhalve de vordering in alle onderdelen afgewezen. Daarbij is bepaald dat in het geding tussen eisers en de Staat ieder de eigen kosten draagt. 

In het geschil tussen de eisers en Transvision werden de eisers, als de in het ongelijk gestelde partij, veroordeeld in de kosten van het geding tegen deze gedaagde.